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PEC 45, uma tributação mais justa?


Sérgio Wulff Gobetti

Economista, jornalista, pesquisador do IPEA, ex-Secretário-Adjunto da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia, especialista em finanças públicas
Corecon-DF Nº 6399

 

Por que o País necessita de uma reforma tributária?

Porque o Brasil possui um sistema tributário caótico, que é ineficiente do ponto de vista econômico e muito desbalanceado. Ineficiente porque nosso federalismo fiscal criou uma sobreposição de tributos sobre a produção e o consumo nas esferas federal, estadual e municipal. Temos o ICMS estadual, o ISS municipal, o IPI e o PIS/Cofins federais, além de dezenas de contribuições econômicas. E o resultado dessa multiplicidade de tributos é não só um sistema bastante complexo, mas com forte viés de cumulatividade, o que penaliza sobretudo os setores econômicos com cadeia produtiva mais longa, como a indústria. Ou seja, temos um modelo tributário que tende a ser mais benéfico com o agronegócio e o setor de serviços, mas que, também no setor industrial, apresenta uma diversidade de tratamento tributário muito grande. Por exemplo, a carga tributária total sobre a gasolina e a energia elétrica chega próximo a 50%, enquanto alguns negócios específicos conseguem benefícios fiscais que reduzem sua carga para menos de 10%.

Que tipo de modelo de tributação seria mais apropriado para o Brasil?

O ideal é o país adotar um modelo de imposto sobre valor adicionado (IVA) de base ampla e alíquota uniforme, como o que vigora na maioria dos países europeus. Esse tipo de imposto é, por definição, não cumulativo e incide apenas sobre o consumo, ou seja, não onera investimentos nem exportações. Além de mais eficiente, esse imposto é muito mais transparente, o consumidor sabe exatamente quanto está pagando. E quem recolhe o imposto é a unidade federada em que o consumidor vive, criando um maior vínculo entre o imposto que se paga e os serviço público que se recebe de volta.

A reforma pretendida pela Proposta de Emenda Constitucional N 45/2019, conhecida como PEC 45, que se encontra em tramitação na Câmara dos Deputados, estaria dentro desses princípios?

Sim, a proposta da PEC 45 é criar exatamente um imposto tipo IVA, chamado Imposto sobre Bens e Serviços, em substituição aos cinco tributos que mencionei anteriormente e mantendo a carga tributária global igual a hoje. Esse novo imposto seria dividido e gerido pelos três entes da federação e haveria liberdade para cada ente definir sua alíquota, de acordo com sua necessidade de gasto. Para exemplificar como isso funcionaria, estima-se que a alíquota padrão do IBS ficaria em torno de 25%, sendo que a alíquota federal seria de 9%, a estadual de 14% e a municipal de 2%. Esse deve ser o modelo de referência, mas se algum Estado quiser elevar sua alíquota de 14% para 15%, ou reduzir para 13%, poderá fazê-lo. O que não pode é diferenciar a alíquota por produto. A carga tributária é a mesma para todos os bens e serviços consumidos em cada município.

Quais as vantagens dessa Proposta?

Essa proposta torna nosso sistema tributário muito mais simples e estimula o exercício da cidadania, na medida em que qualquer alteração de alíquota precisará ser discutida e aprovada no legislativo local, não sendo possível mudar a carga tributária por decreto, como hoje, nem direcionada apenas para o setor X ou Y. Além disso, a uniformização da alíquota tende a beneficiar a maioria da sociedade, seja porque a carga tributária média dos bens industrializados deve ficar menor, seja porque a PEC também prevê um mecanismo de devolução do imposto para os mais pobres.

Que pontos poderiam ser modificados?

Existem duas discussões importantes que foram colocadas pelos secretários estaduais de Fazenda e que podem resultar em modificações do texto a ser aprovado na câmara. A primeira delas diz respeito a quem vai gerir o novo imposto: o texto da PEC prevê que sejam os três entes da federação, mas os secretários estão propondo que sejam apenas os estados e municípios, cabendo a União apenas uma fatia do imposto. Essa é uma decisão política, que não interfere na forma de cobrança do imposto. A segunda questão diz respeito à compensação das perdas de receita que alguns estados terão com o novo modelo, no qual o imposto passa a ser entregue ao local de consumo e não de produção. Ou seja, uma mudança no qual os estados que produzem mais do que consomem tendem a perder receita para aqueles que consomem mais do que produzem.

Como se daria essa transição?

O texto da PEC já prevê uma transição bastante longa, de várias décadas, para suavizar esse efeito redistributivo. Nos primeiros 20 anos, está inclusive previsto que nenhum estado ou município receberá valor menor do que hoje, corrigido pela inflação. Na prática, isso significa que apenas o aumento da arrecadação acima da inflação seria redistribuído inicialmente de acordo com os novos critérios, tornando a mudança bastante gradual. De outro lado, a proposta dos secretários é criar um fundo de compensação de perdas com parte da receita da União no novo imposto. Dessa forma, o governo federal financiaria parte das perdas, possibilitando que os benefícios dos ganhadores fossem obtidos mais rapidamente do que na regra de transição lenta.


Essas propostas são muito diferentes da pretendida pelo Executivo?

Sim. A proposta do governo federal é criar um IVA apenas no nível federal, não tocando agora no ICMS nem no ISS, que é onde existem as maiores distorções. Além disso, o governo federal parece estar disposto a recriar a CPMF, embora batizada com novo nome, de contribuição previdenciária, para substituir parte da contribuição paga atualmente pelas empresas. Trocando em miúdos, o governo federal está propondo que todos nós paguemos um pouco mais de imposto para as empresas pagarem menos. E esse não é o único problema. Esse novo imposto sobre transações financeiras num ambiente de taxas de juros mais baixas como a que temos hoje é muito complicado, pois tende a criar distorções no mercado financeiro e estimular transações por fora do sistema financeiro, além de ser prejudicial aos setores econômicos de cadeia mais longa por sua cobrança cumulativa. Então, os setores que hoje já são mais penalizados pela cumulatividade da tributação indireta seriam ainda mais prejudicados com a volta da CPMF.

Até que ponto o fim da guerra fiscal não pode agravar as desigualdades regionais, com concentração de riqueza nos estados mais industrializados ou com infraestruturas mais atraentes?

Os resultados da guerra fiscal para as regiões menos desenvolvidas são bastante duvidosos. Alguns poucos estados até tiraram vantagem da política de atração de empresas por meio de redução ou isenção de ICMS, como Ceará, Pernambuco e Bahia, mas a maioria dos estados realmente pobres não tiveram a mesma sorte. Além disso, esses incentivos fiscais geram uma alocação ineficiente das empresas, como mostra o caso extremo da Zona Franca de Manaus. O custo econômico de se produzir bens no Amazonas e depois transportar para o Sul e Sudeste é enorme. Em vez disso, o novo modelo tributário vai permitir que os estados mais pobres tenham mais receitas e, com isso, invistam em políticas mais efetivas de desenvolvimento, explorando suas vocações naturais e formando recursos humanos mais capacitados.