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Privatizações: agora é a hora?

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André Moreira Cunha
Economista, professor UFRGS
Corecon Nº 5243

 


Até que ponto a privatização de empresas é importante para a eficiência do Estado?
Fazer privatizações não necessariamente torna o Estado mais eficiente. Não creio que se possa generalizar situações que devem ser analisadas em seus contextos específicos. Se olharmos em uma perspectiva histórica, vamos notar que o estado ampliou e diversificou suas formas de atuação. Até a Primeira Guerra Mundial, o gasto público correspondia a menos do que 10% da renda nas economias avançadas. Hoje, esse número parte de 25% do PIB e pode atingir mais de 40%. É a partir do pós-Segunda Guerra que tal processo ganha força, inclusive com a participação estatal na produção e provisão de bens e serviços finais.

Por que o Estado resolve aumentar o seu tamanho?
O Estado passou a ter um tamanho bastante maior porque a sociedade se tornou mais complexa e passou a demandar, agora em ambientes democráticos, a provisão de saúde, educação, previdência etc. Ademais, no pós-guerra havia a combinação da destruição na infraestrutura física e a ameaça de disseminação de regimes socialistas. Isso assustou o establishment político e os detentores da riqueza privada, o que criou as condições políticas para o maior ativismo estatal. No lado das receitas públicas, foi possível adotar regimes mais progressivos, com a taxação das altas rendas. As populações eram mais jovens e os efeitos multiplicadores dos investimentos públicos eram elevados. Nos países periféricos, a busca da modernização, particularmente via o binômio industrialização e urbanização, implicava na ampliação de infraestrutura e a maior demanda por bens intermediários e bens de capital, cuja produção foi também assumida pelos Estados Nacionais. O setor privado não tinha musculatura e mesmo disposição para assumir os riscos de realizar investimentos de longo prazo. Ou o Estado entrava ou não tinha jogo. Por isso o processo foi tão disseminado. Em síntese, com trauma da crise de 1929, as duas guerras mundiais e o medo do comunismo, os Estados passaram a atuar na regulação macroeconômica para evitar crises profundas e prolongadas, reduzir o desemprego, dar proteção social, garantir o avanço tecnológico e a moderna infraestrutura necessária para que o setor privado pudesse florescer

Essa formatação se mantém nos dias de hoje?
Sim, ainda que com importante diversidade, em termos de tamanho e formas de atuação. Por exemplo, enquanto nos EUA o gasto público equivale a um quarto de seu PIB, na Europa, principalmente os países nórdicos, pode-se chegar a mais de 40% do PIB, tanto pelo lado do gasto como pelo da arrecadação.

E como surgiu a onda de privatizações?
A partir do final dos anos 1970, e com mais intensidade nos anos 1980 e 1990, vamos ter uma onda de privatizações, oportunidade em que o Estado vai se afastando de certas funções produtivas, especialmente em serviços e infraestrutura como telefonia, produção, transmissão e distribuição de energia, transportes, setor bancário, entre outros. Tal dinâmica ocorre também no Brasil, ainda que de forma um pouco retardatária e menos intensa do que o observado no nosso entorno regional.

Qual o tamanho ideal de Estado?
Voltando ao teu questionamento inicial, há que se ter o cuidado de não confundir tamanho e eficiência. Eu posso ter um Estado com 25% do PIB, incapaz de atender às demandas da sociedade com eficiência, e um Estado com mais de 30% ou até 40%, em países que crescem de forma estável e com níveis elevados de desenvolvimento humano, eficiência produtiva etc. Sendo mais específico, pode-se ter um Estado tipicamente latino-americano ou algo mais próximo do modelo europeu, especialmente dos países mais ao norte. Ademais, não podemos esquecer que em sociedades que se pretendam democráticas, compete à sociedade, por meio dos processos eleitorais, definir tais limites, vale dizer, o que o estado deve fazer e como financiar seus gastos por meio da tributação. Atualmente, a própria dinâmica eleitoral está muito contaminada por debates de pouca qualidade, que dificultam a construção de percepções mais maduras sobre essas questões. Ainda assim, não devem ser tecnocratas, mas a sociedade que deve ter a palavra final.

É quando surge o caso chinês?
Na virada do século XX para o século XXI, emerge a China como um ator capaz de afetar a dinâmica econômica global, o que contribui para recolocar o tema do ativismo estatal. No meio disso, a crise financeira de 2007/2009 lança dúvidas sobre a eficiência do modelo ultraliberal e comandado pelas finanças. A crise ocorre nos EUA e no setor financeiro privado. Como a China seguiu forte e cada vez mais aberta ao mundo, passou-se à contraposição entre o assim-chamado Consenso de Washington, e o Consenso de Pequim. Tal debate pode ser muito simplista, mas penso que a China, com suas estatais em setores estratégicos (bancos, energia, comunicação, construção, infraestrutura etc.) e forte atuação indutora do governo central, controlado pelo Partido Comunista, é um desafio para o mundo liberal do Ocidente.

Não seria uma boa hora de diminuir o tamanho do Estado brasileiro para amenizar a crise fiscal?
Vivemos uma crise fiscal. Não há dúvidas sobre isso. Em parte, ela é resultado da própria crise econômica, política e institucional que se explicita a partir 2014. Em outra, é estrutural. Desde o começo dos anos 1980, deixamos de crescer de forma dinâmica. São 35 anos com uma taxa média de variação da renda ao redor de 2,5% ao ano, menos do que a média mundial. Estamos nos desindustrializando e reprimarizando nossas exportações. Em alguma medida, voltamos a ser uma economia “primário-exportadora”. Alguns economistas acham que as políticas de austeridade e uma forte redução do Estado animariam o setor privado, que voltaria a investir. Acho que tal caminho é arriscado e com elevado potencial de produzir uma regressão social profunda. Ademais, não há evidências sólidas na literatura internacional que sustente tal conclusão de forma inequívoca. Trabalhos recentes do FMI e de pesquisadores independentes lançam dúvidas sobre a combinação entre liberalização financeira e austeridade fiscal gerar progresso material e social. Pelo contrário, tais políticas só ampliam a instabilidade e a desigualdade. No Brasil, a participação estatal esteve muito atrelada ao processo de urbanização e de industrialização. O Estado, tanto o governo central, quanto os locais, se transformou em grande provedor de infraestrutura e de bens industriais, como no caso da siderurgia. E isso ocorreu, por um longo período de tempo, em grande medida porque o setor privado não se revelou potente o suficiente ou mesmo disposto a assumir os elevados riscos daquele processo de modernização. Ao mesmo tempo, a população cresceu, o país se urbanizou, ficou mais complexo, e as demandas por inclusão e proteção social passaram a crescer. Agora estamos num momento de crise econômica, de crise fiscal, em que alguns economistas entendem que esta é a oportunidade para liquidar o que sobrou das empresas estatais e avançar em uma agenda de redução da proteção social. Os argumentos associados à corrupção e à eficiência voltam à baila. Acredito que temos que combater fortemente a corrupção e buscar a eficiência da atuação estatal. O modelo brasileiro tem sido muito ruim em ambos os aspectos. Só que isso pode (e deve) ser feito com a garantia de que o Estado poderá prover segurança social, o que implica investir em educação, cultura, saúde, proteção ambiental e ciência e tecnologia. Também temos enorme defasagem em infraestrutura, que demandará uma atuação combinada entre os setores privado e público. E, para completar, uma estrutura tributária que protege os ricos e penaliza as classes baixas e remedidas. Assim, o debate correto é menos em termos de tamanho, pois sendo realista, não consigo imaginar o Estado brasileiro passar da faixa de 30% do PIB para perto dos 20%, que seria o mundo ideal dos ultraliberais, ou subir para 40%, como seria o sonho dos que estão no espectro oposto. A questão é garantir que com o tamanho atual haja mais eficiência social e que se consiga estabilizar a trajetória dívida/PIB. Eu posso estabilizar a dinâmica da dívida gerando superávits primários de, digamos, 3% do PIB. Porém, para atingir os 3%, as receitas podem ser de 33% e os gastos de 30%; ou de 23% e 20%; ou, ainda, de 43% e 40%. São escolhas que a sociedade deveria fazer com maior consciência, sem as simplificações e mistificações do debate em curso.

Que tipo de setores poderiam ser dispensados da atuação do Estado?
Existem setores em que o estado deve continuar atuando. Acho que na área de intermediação financeira, por exemplo, devem ser preservados os grandes bancos, como BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, que têm importante papel a cumprir no desenvolvimento, inclusive na gestão macroeconômica por sua atuação contra-cíclica. Em algumas outras áreas, não vejo muito sentido no período contemporâneo, como na siderurgia, por exemplo. Em outros setores, trata-se de avaliar caso a caso, analisar custos e benefícios com muito cuidado e critério. É muito ruim que a discussão sobre privatizações volte num momento de crise, já que os preços dos ativos estão muito baixos. Seria entregar o patrimônio público sem uma discussão mais aprofundada e a um valor muito mais abaixo do que deveria. E pior, isso tudo sem resolver o problema fiscal. Não estou dizendo que não tenhamos enormes distorções de gestão nas estatais. O modelo não me satisfaz. A interferência política na gestão dessas instituições é muito ruim para as próprias instituições e para a sociedade.

E, no Rio Grande do Sul, as privatizações da CRM, Sugás e CEEE, pretendidas pelo governo do estado?
É uma questão de estudar caso a caso. Mas é sempre bom não esquecer que as privatizações ocorridas aqui no estado nos anos 1990 não resolveram o problema fiscal. Tenho profundas dúvidas se uma nova rodada de privatizações iria resolver. De qualquer forma, vender empresas públicas no momento em que os preços estão em baixa e a economia está deprimida é muito ruim. E, além disso, eu desconheço se o governo tem algum tipo de estudo minimamente fundamentado sobre o tema. Digo isso porque nos casos das fundações, os argumentos eram semelhantes, mas até o momento, pelo menos até onde tenho conhecimento, o governo ainda não ofereceu para a sociedade e os órgãos competentes, como Ministério Público e Judiciário, nenhum tipo de evidência de que realmente o estado vai “economizar” e que as funções que eram exercidas por essas instituições serão providas pela administração direta. Acho que tem muita ideologia em dizer que o estado é sempre o vilão ou, no extremo oposto, que vai resolver tudo, sem custos para a sociedade. Os economistas deveriam estar contribuindo para qualificar tal debate com evidências e não simplesmente pela reprodução de argumentos estritamente ideológicos. Estes são importantes, mas insuficientes. E nem sempre as posições estão claras, pois alguns vendem ideologia com roupagem de ciência, especialmente no mercado doméstico de ideias.