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Falta qualificação na hora de planejar o desenvolvimento regional?

Carlos Águedo Paiva
Economista, Vice-Coordenador do Mestrado em Desenvolvimento Regional da Faculdades Integradas de Taquara (Faccat),
Diretor-Presidente da Paradoxo Consultoria Econômica

Corecon-RS Nº 6716

Qual o impacto da grave crise fiscal dos estados e municípios no planejamento para o desenvolvimento regional?

O planejamento é sempre importante, mas ele é tão mais essencial quanto maiores forem as restrições orçamentárias. Há muito que a Economia é definida como a ciência da alocação dos recursos escassos entre fins alternativos. Quanto mais escassos os recursos e maior o número de alternativas de aplicação dos mesmos, mais relevante mostram-se as técnicas econômicas de avaliação dos benefícios por unidade de custo no curto, médio e longo prazo para a tomada de decisões estratégicas.

O que falta aos municípios brasileiros para desenvolverem bons planejamentos de suas regiões?

Conhecimento. E o conhecimento que falta é de dois tipos. Em primeiro lugar, falta conhecimento sobre os princípios que regem o desenvolvimento local e regional. Estes princípios são fundamentais de serem entendidos, porque eles são, também, princípios de solidariedade de interesses entre agentes locais com distintas funções e especializações produtivas. O leigo em economia e em planejamento usualmente superestima o conflito de interesses entre os agentes sociais e subestima a solidariedade estratégica entre os mesmos. O que leva a ações de apoio a setores específicos que – mesmo quando bem intencionadas – são totalmente ineficazes e carentes de efetividade. Um exemplo pode ajudar a compreensão do ponto. A demanda local, interna a um município, é relativamente pequena. Os produtores, comerciantes e prestadores de serviços que atendem o mercado local deparam-se, coletiva ou, mesmo, individualmente, com funções demanda negativamente inclinadas e, como regra geral, significativamente inelásticas. Quando o poder público promove a ampliação do número destes produtores e/ou sua produtividade a oferta ampliada confronta-se com uma demanda estável. Na melhor das hipóteses, o resultado será a queda dos preços, com ganhos nulos para os produtores (o ganho efetivo, neste caso, seria dos consumidores). Mas o mais provável é que a ampliação da capacidade produtiva não se resolva em ampliação efetiva da quantidade produzida, mas em ampliação da capacidade ociosa, queda da rentabilidade média e eventual falência dos produtores menos eficientes.

Que tipo de política deveria ser adotada em apoio às empresas que atendem o mercado local?

Uma política indireta, voltada à ampliação do mercado, de demanda e não da oferta. Uma política voltada à ampliação da renda dos agentes econômicos locais que consomem no território, mas cuja produção não se volta para o mercado local, mas para fora. Imagine um município especializado na produção leiteira. Se for ampliada a produção e a renda dos produtores de leite – do campo e da cidade, desde os tambos aos transportadores finais de produtos lácteos, passando por trabalhadores e empresários dos laticínios e fornecedores de insumos e serviços para a cadeia - a demanda sobre o comércio e os serviços voltados às famílias locais também será ampliada. Pois o consumo local é um desdobramento da renda: C = f1 (Y). E a renda interna numa localidade é função da entrada de recursos desde fora: Y = f2 (X). Assim, ao focar na cadeia de “exportação”, a renda é ampliada em todos os segmentos. Pois eles apresentam relações funcionais de integração: C = f1 O f2 (X).

Mas uma estratégia de desenvolvimento não poderia vir a privilegiar as grandes empresas, voltadas para o mercado externo, em detrimento das micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) locais?

Não, de forma alguma. As cadeias produtivas, cujo mercado é externo à localidade, não são compostas apenas de grandes empresas. Pensemos na cadeia do leite. A maior parte dos produtores de leite são agricultores familiares. A produção leiteira é trabalho-intensiva, demanda muita mão-de-obra e é economicamente consistente com a pequena produção familiar. Igualmente bem, há laticínios dos mais distintos estratos de tamanho, assim como transportadores e fornecedores de insumos e serviços. E esta é outra vantagem de operar com cadeias produtivas voltadas ao mercado extra-local. Elas são cadeias longas, que contam com diversos elos. Ora, sempre que uma corrente tem inúmeros elos, emergem diferenças de capacidade produtiva entre os mesmos. Toda a cadeia tem um ou dois “elos mais fracos”. Elos cuja capacidade produtiva é inferior à capacidade média dos demais. Estes são os chamados “gargalos” da cadeia.

Nesses “gargalos” é que devem entrar as ações do poder público?

Exatamente. O poder público não deve atuar sobre toda a cadeia, mas apoiar tão somente a expansão e qualificação dos elos fracos. E estes, como regra geral, são os elos menos capitalizados, elos hegemonizados justamente por MPMEs de base local. E quando alcançamos identificar “O” gargalo, percebemos que as restrições orçamentárias nem são tão grandes assim. Pois é só ali que são necessários novos investimentos. O erro está em pensar que é preciso investir em diversos pontos e áreas simultaneamente. Na verdade, é preciso saber hierarquizar.

Esta estratégia privilegia a produção voltada para o mercado externo, em detrimento do mercado interno. Poderíamos considerá-la exogeneísta?

Não. Exogeneísmo é uma estratégia de privilegiamento do mercado internacional. O desenvolvimento local/regional difere em essência do desenvolvimento nacional. O mercado externo a uma localidade é, via de regra, interno ao país e ao Estado. O Brasil não é exportador de leite, maçã ou vinho para outros países. Mas Santa Rosa “exporta” leite para outras regiões, assim como Bom Jesus “exporta” maçã e Garibaldi “exporta” vinho. Qual a diferença entre estes produtos e – por exemplo – a produção de uma padaria local? É que a demanda nacional de vinho é muito maior do que a produção de Garibaldi. De sorte que a demanda com a qual se deparam os produtores locais é (quase) perfeitamente elástica. Um aumento da produtividade nestes ramos leva a uma discreta queda de preços, que é suficiente para estimular uma grande ampliação de demanda. Aqui, sim, as estratégias supply side de redução de custos e ampliação da produtividade mostram-se plenamente eficientes. E o seu resultado é o aumento da renda global e, por extensão, do mercado interno, local. Os produtores de pães e os comerciantes de Bom Jesus beneficiam-se mais com a qualificação da produção de maçãs do que com qualquer ação de apoio “direto”. Isto é o que muitos gestores e planejadores não entendem. Procuram atuar diretamente sobre o objeto de seu interesse. São as conexões entre os sistemas de produção, renda e consumo que nos permitem entender o que deve ser priorizado.

Mas você falou, antes, que seriam duas as incompreensões. Qual é a segunda?

A segunda diz respeito ao desconhecimento da moderna teoria da Análise Social de Custo-Benefício (ASCB). Até poucos anos atrás, admitia-se que a análise de custo-benefício era estritamente econômica e que não haveria como incorporar elementos de ordem social e cultural neste campo. Assim, um planejador poderia avaliar que investimento geraria maior benefício econômico por unidade de custo: estradas vicinais, para o escoamento da safra agrícola rural X concessão de benefícios fiscais e materiais para a atração de uma empresa para o município. Mas, acreditava-se, ele não poderia adotar este sistema analítico para comparar os benefícios oriundos da qualificação do sistema municipal de saúde ou de educação ou de preservação ambiental. Era como se houvesse dois mundos irreconciliáveis: o mundo da “economia”, circunscrito a tudo o que pode ser traduzido em termos monetários, e o mundo do “social”, referido a valores de bem-estar irredutíveis a elementos monetários, como a saúde, a educação, a cultura, a preservação ambiental, etc. Bem, este tipo de cisão foi superado pela moderna ASCB.

Como assim? O que propõe a moderna Análise Social de Custo-Benefício?

Em primeiro lugar, ela precifica serviços e ativos que não são efetivamente comercializados, mas que podem ser avaliados monetariamente através de sistemas de imputação pela disposição a pagar. Por exemplo, a vida não tem preço. Mas a disposição a pagar um seguro de vida, tem. E a comparação, entre os custos do seguro e o prêmio esperado nos permite uma certa “aproximação” do valor que os indivíduos dão à sua vida. Ou, mais exatamente, à função social-familiar de sua vida. Igualmente bem, os ativos ambientais não tem preço. Mas a disposição a pagar por sua preservação nos permite ter uma ideia da importância que eles têm para uma determinada comunidade. Este é um sistema bastante complexo e sofisticado de avaliação. E é pleno de controvérsias e polêmicas. Mas, para além dos debates, já conquistamos uma certeza: as diversas dimensões do bem-estar não são incomensuráveis. Não existe uma esfera puramente “econômica” e uma esfera puramente “social”. Há mais vasos comunicantes do que se alcançava perceber até pouco tempo. Além disso, a moderna ASCB desenvolveu um sistema heurístico de cálculo baseado no “custo da segunda melhor alternativa”. E, aqui, a verdadeira revolução. Vamos exemplificar com um projeto de infraestrutura que vem galvanizando atenções e polêmicas no Rio Grande do Sul: a construção de um porto no litoral norte do Estado. Os defensores do projeto alegam que ele gerará grandes benefícios em termos de competitividade para a produção agrícola e industrial da metade Norte do Estado. Os críticos do projeto alegam que ele trará fortes impactos ambientais e terá consequências perversas sobre a indústria turística e sobre a qualidade de vida dos domiciliados no Litoral Norte. A moderna ASCB parte da seguinte questão: qual o custo total da melhor alternativa ao novo porto? Vale dizer: qual o custo de um sistema logístico alternativo ao porto do litoral norte igualmente eficaz e efetivo para a alavancagem da competitividade, lembrando, como exemplo de alternativas a construção de uma nova malha ferroviária, ampliação do Porto de Rio Grande e privatização de parte de suas operações. Estes custos seriam maiores do que os custos do novo porto? Em caso afirmativo, qual a diferença de custo? Os agentes que seriam prejudicados com um porto no litoral norte aceitariam arcar com esta diferença de custos (apenas a parcela a mais!) para preservar sua qualidade de vida e benefícios econômicos atuais e prospectivos? .... Esta é uma apresentação demasiado simples (no limite da “simplória”) da moderna ASCB. Mas já dá uma ideia do enfoque. É uma verdadeira revolução teórico-analítica. E os agentes planejadores no Brasil ainda estão pouco familiarizados com a mesma.

Sendo um dos maiores problemas a falta de profissionais capacitados na área de planejamento, até que ponto as universidades, fontes geradoras de conhecimento, têm trabalhado em harmonia com os gestores municipais para a elaboração de políticas que visem o desenvolvimento de suas regiões?

Sim, o problema de fundo é de qualificação. E cabe às instituições de ensino, em especial as universidades e seus cursos de graduação e pós-graduação, enfrentarem esta carência. Mas, infelizmente, nem todas as instituições adotam esta perspectiva. A cultura acadêmica brasileira ainda é essencialmente teórico-crítica e pouco operativa. Ainda trabalhamos muito na linha “nossa função é fazer a crítica e apontar os problemas; não é desenvolver soluções. As soluções devem vir dos partidos políticos e dos órgãos públicos de planejamento”. Do meu ponto de vista particular, esta perspectiva é socialmente inconsequente. No limite, é uma postura elitista e descompromissada com a qualificação dos serviços públicos em geral. Mas, felizmente, isto vem mudando. E aceleradamente.

Onde já se percebem essas mudanças hoje?

Elas vêm emergindo com muita força naquelas instituições acadêmicas de base regional, enraizadas no território e comprometidas com o território. Neste sentido, tenho muito orgulho de trabalhar numa instituição organizada nestes moldes. A Faculdades Integradas de Taquara (Faccat) nasceu de um compromisso com a promoção do desenvolvimento regional. E, não gratuitamente, seu primeiro Mestrado tem o Desenvolvimento Regional por objeto. Participei da construção deste projeto, juntamente com o atual coordenador do Mestrado, Prof. Dr. Mario Riedl, e o diretor de Pesquisa da Instituição e também professor do Programa, Prof. Dr. Roberto Moraes. Atuo, hoje, como professor e Coordenador Adjunto do Mestrado. E nosso compromisso é o compromisso da Instituição, que é contribuir para uma formação não apenas crítica, mas, igualmente bem, operativa.

Qual o foco que vocês têm dado ao Mestrado da Faccat?

Em nosso Mestrado, buscamos dar toda a qualificação necessária à formação de agentes efetivamente capazes de planejar a partir da identificação do potencial de desenvolvimento socioeconômico dos territórios, dos seus gargalos, e da hierarquização de alternativas de superação dos obstáculos ao desenvolvimento sustentável. Este movimento não é exclusivo da Faccat e do seu Mestrado em Desenvolvimento Regional. Ele vem crescendo e ganhando expressão em diversas instituições públicas e privadas de ensino e pesquisa Brasil afora. Mas acredito que não estaria sendo parcial ao dizer que nos encontramos num patamar particularmente maduro neste campo. O Mestrado em Desenvolvimento Regional da Faccat é, do meu ponto de vista, um programa de excelência enquanto projeto de ensino e pesquisa voltado, simultaneamente, para a qualificação teórico-crítica e o planejamento operativo.